*MENGAPA NEGARA MENJADI KUAT*

Oleh: Radhar Tribaskoro

Seorang sahabat yang memiliki otoritas akademik kokoh bertanya kepada saya, pertanyaan yang sederhana namun kompleks: mengapa suatu negara atau pemerintahannya harus kuat? Pertanyaan sederhana ini membawa kita kembali ke dasar politik. Banyak perdebatan politik Indonesia sering berhenti pada gejala: presiden terlalu kuat, partai terlalu lemah, oposisi tidak efektif, birokrasi tidak netral, hukum mudah ditekuk, rakyat sulit percaya. Namun di balik semua itu ada pertanyaan yang lebih purba: apa yang membuat negara mampu memerintah?

Jawaban paling mudah adalah: negara kuat karena pemimpinnya kuat. Tetapi jawaban ini berbahaya karena mencampuradukkan tiga hal yang berbeda: negara kuat, pemerintahan kuat, dan penguasa dominan. Ketiganya bisa bertemu, tetapi tidak selalu sama. Negara kuat adalah negara yang mampu membuat keputusan publik, menjalankannya secara efektif, menegakkan hukum, memungut pajak, menjaga keamanan, menyediakan barang publik, dan mempertahankan legitimasi. Pemerintahan kuat adalah pemerintahan yang memiliki dukungan politik memadai untuk menjalankan agenda. Sedangkan penguasa dominan adalah penguasa yang mampu mengonsentrasikan kekuasaan pada dirinya, sering kali dengan melemahkan mekanisme koreksi.

Masalah negara berkembang, termasuk Indonesia, terletak pada kebutuhan yang sulit: negara harus cukup kuat untuk membangun, tetapi tidak boleh begitu dominan hingga menghancurkan kebebasan dan koreksi diri. Di sinilah paradoks politik modern muncul. Negara yang terlalu lemah akan gagal membangun. Tetapi negara yang terlalu terkonsentrasi dapat berubah menjadi mesin penaklukan terhadap masyarakatnya sendiri.

Secara klasik, Max Weber mendefinisikan negara sebagai komunitas manusia yang berhasil mengklaim monopoli penggunaan kekerasan fisik yang sah dalam suatu wilayah tertentu. Rumusan ini penting karena negara pertama-tama bukanlah kantor, gedung, atau simbol. Negara adalah kemampuan untuk membuat kekuasaan menjadi sah, teratur, dan mengikat. Kekerasan bukan satu-satunya alat negara, tetapi hanya negara yang boleh menggunakan kekerasan secara sah, melalui hukum, aparat, dan prosedur.

Namun Weber belum cukup. Negara tidak hanya kuat karena bisa memaksa. Negara kuat karena masyarakat mengakui bahwa paksaan itu sah, keputusan itu perlu, dan aturan itu berlaku bagi semua. Dengan kata lain, kekuatan negara berdiri di atas dua kaki: kapasitas dan legitimasi. Kapasitas tanpa legitimasi menjadi represi. Legitimasi tanpa kapasitas menjadi harapan kosong.

Dalam kerangka David Easton, sistem politik bekerja dengan mengolah tuntutan dan dukungan masyarakat menjadi keputusan yang mengikat. Politik, dalam rumusan Easton, berkaitan dengan alokasi nilai secara otoritatif: siapa mendapat apa, kapan, bagaimana, dan atas dasar apa. Negara kuat adalah negara yang mampu mengubah tuntutan sosial menjadi keputusan publik tanpa terus-menerus mengalami krisis legitimasi.

Tetapi di negara berkembang, pekerjaan itu jauh lebih berat. Masyarakatnya kompleks, kesenjangan sosial tinggi, birokrasi belum matang, partai politik sering belum berakar kuat, ekonomi mudah diguncang, dan tekanan internasional besar. Karena itu, negara berkembang sering merasa membutuhkan pemerintahan yang kuat. Tanpa itu, pembangunan jalan, sekolah, irigasi, industri, pangan, kesehatan, pertahanan, dan administrasi publik akan tersendat oleh tarik-menarik kepentingan yang tak kunjung selesai.

Di sinilah pilihan sistem presidensial Indonesia pada 1945 dapat dipahami. Para pendiri negara tidak sedang membangun negara mapan. Mereka sedang mendirikan negara baru di tengah perang, kemiskinan, fragmentasi sosial, dan ancaman kembalinya kolonialisme. Dalam keadaan seperti itu, sistem presidensial tampak menyediakan pusat keputusan yang lebih tegas. UUD 1945 sebelum amendemen memang memberi posisi sangat kuat kepada presiden, meskipun pada saat yang sama terdapat struktur MPR yang secara teoritis menjadi pemegang kedaulatan tertinggi. Simon Butt dan Tim Lindsey mencatat bahwa UUD 1945 memuat ciri sistem presidensial yang kuat, meskipun beberapa ketentuannya juga membuat sistem itu tampak memiliki unsur parlementer.

Tetapi sejak awal, kekuatan eksekutif itu mengandung kecemasan. Sutan Sjahrir dan kelompoknya melihat bahaya jika negara baru jatuh ke dalam model partai tunggal dan kepemimpinan yang terlalu terkonsentrasi. Pengalaman fasisme Eropa dan pendudukan Jepang masih sangat dekat. Karena itu, pergeseran menuju praktik parlementer setelah Maklumat Wakil Presiden No. X dan Maklumat Pemerintah November 1945 dapat dibaca bukan sekadar manuver politik, melainkan upaya awal untuk mencegah negara baru berubah menjadi negara totaliter. Kajian tentang KNIP menunjukkan bahwa Badan Pekerja KNIP diberi kekuasaan legislatif sementara sebelum MPR dan DPR terbentuk; sementara kajian lain menyebut pemerintahan Sjahrir 1945–1947 sebagai awal era parlementer yang dimaksudkan untuk merespons aspirasi demokrasi dan mencegah potensi totaliter.

Maka sejak awal Republik, Indonesia hidup dalam ketegangan: butuh negara kuat, tetapi takut pada kekuasaan yang tak terkendali. Butuh presiden efektif, tetapi curiga pada presiden yang terlalu besar. Butuh persatuan nasional, tetapi khawatir persatuan dijadikan nama lain dari pembungkaman. Ketegangan itulah yang kemudian meledak dalam berbagai bentuk: Demokrasi Liberal yang dianggap tidak stabil, Demokrasi Terpimpin yang makin terkonsentrasi, polarisasi ideologis sebelum 1965, hingga lahirnya Orde Baru yang menjanjikan stabilitas tetapi membangun dominasi panjang.

Peristiwa politik sebelum G30S/PKI mencerminkan dikotomi itu. Di satu sisi, fragmentasi partai, konflik ideologi, mobilisasi massa, dan ketegangan sipil-militer membuat banyak orang percaya bahwa demokrasi parlementer gagal memberi stabilitas. Di sisi lain, konsentrasi kekuasaan dalam Demokrasi Terpimpin menciptakan medan politik yang makin tertutup, tegang, dan sulit dikoreksi. Negara memang tampak kuat, tetapi kekuatannya tidak sepenuhnya institusional. Ia bertumpu pada karisma, mobilisasi ideologis, dan keseimbangan rapuh antarkekuatan politik.

Di sini penting membedakan kekuatan institusional dan kekuatan personal. Negara kuat secara institusional jika aturan bekerja meskipun pemimpinnya berganti. Negara kuat secara personal jika semuanya bergantung pada satu figur. Yang pertama melahirkan ketahanan. Yang kedua melahirkan ketergantungan. Ketika figur melemah, sistem ikut goyah.

Francis Fukuyama membedakan kekuatan negara dari luasnya cakupan negara. Negara bisa terlalu luas pekerjaannya, tetapi lemah kemampuannya. Sebaliknya, negara yang baik bukan selalu negara yang mengurus semuanya, melainkan negara yang mampu menjalankan fungsi-fungsi pokoknya secara bersih, transparan, dan efektif. Dalam pembacaan ini, kekuatan negara terutama terletak pada kapasitas administratif: kemampuan menegakkan hukum, menyediakan layanan, mengelola kebijakan, dan menjalankan keputusan secara konsisten.
Joel Migdal memberi pelajaran lain: negara berkembang sering lemah bukan karena tidak punya aparat, tetapi karena harus berhadapan dengan kekuatan sosial yang juga kuat—elite lokal, jaringan patronase, kelompok ekonomi, organisasi informal, dan struktur kekuasaan non-negara. Negara gagal menjadi kuat ketika aturan formalnya kalah oleh aturan informal. Di atas kertas, negara memerintah. Dalam praktik, negara bernegosiasi terus-menerus dengan para “orang kuat” di masyarakat.

Dengan demikian, negara kuat bukan hanya negara yang presidennya kuat. Negara kuat adalah negara yang mampu membuat aturan formal mengalahkan transaksi informal. Bukan berarti negara menindas masyarakat, tetapi negara mampu memastikan bahwa kepentingan privat tidak menguasai keputusan publik. Inilah masalah besar negara berkembang: negara sering tampak besar di depan rakyat kecil, tetapi lemah di depan oligarki, pemodal besar, elite partai, aparat bersenjata, atau koalisi kekuasaan.

Maka pertanyaan “mengapa negara kuat?” harus dijawab melalui beberapa lapis.

Pertama, negara kuat karena memiliki kapasitas ekstraktif: mampu memungut pajak, mengelola sumber daya, dan membiayai tujuan publik. Tanpa uang, negara hanya menjadi pidato. Tetapi kapasitas ekstraktif harus disertai akuntabilitas. Negara yang mampu memungut pajak tetapi tidak mampu menjelaskan penggunaannya akan kehilangan kepercayaan. Di sini kekuatan fiskal dan legitimasi moral bertemu.

Kedua, negara kuat karena memiliki kapasitas administratif: birokrasi yang kompeten, disiplin, netral, dan sanggup menjalankan keputusan. Presiden dapat memiliki visi besar, tetapi visi itu akan mati jika birokrasi lamban, korup, takut mengambil keputusan, atau tunduk pada patronase politik. Negara berkembang sering bukan kekurangan gagasan, tetapi kekurangan mesin pelaksanaan.

Ketiga, negara kuat karena memiliki kapasitas hukum: hukum berlaku sebagai sistem, bukan sebagai alat. Inilah pembeda antara negara kuat dan rezim kuat. Rezim kuat dapat memakai hukum untuk menyerang lawan. Negara kuat membuat hukum membatasi semua pihak, termasuk penguasa. Bila hukum hanya tajam ke bawah dan lentur ke atas, negara sebenarnya lemah, meskipun aparatnya tampak menakutkan.

Keempat, negara kuat karena memiliki kapasitas integratif: kemampuan membangun rasa kebangsaan, mengelola perbedaan, dan mencegah konflik sosial berubah menjadi perang identitas. Indonesia sebagai negara majemuk tidak mungkin kuat hanya dengan komando. Ia membutuhkan narasi bersama. Tetapi narasi bersama bukan berarti penyeragaman. Persatuan yang sehat memberi ruang bagi perbedaan; persatuan yang sakit menuduh setiap kritik sebagai ancaman.

Kelima, negara kuat karena memiliki kapasitas korektif. Ini sering dilupakan. Banyak orang mengira negara kuat adalah negara yang cepat mengambil keputusan. Itu benar, tetapi belum cukup. Negara kuat juga harus cepat memperbaiki kesalahan. Demokrasi, dalam arti terdalam, bukan hanya sistem pemilihan pemimpin. Demokrasi adalah mekanisme koreksi. Tanpa oposisi, pers bebas, parlemen efektif, pengadilan independen, akademisi kritis, dan masyarakat sipil yang berani, negara dapat terlihat kuat justru ketika ia sedang kehilangan kemampuan belajar.

Di sinilah dilema presidensialisme Indonesia harus ditempatkan. Presidensialisme dapat memberi kepastian kepemimpinan. Presiden dipilih untuk masa jabatan tertentu dan tidak mudah dijatuhkan oleh krisis parlementer harian. Untuk negara berkembang, ini memberi stabilitas. Namun presidensialisme juga mengandung risiko: presiden dapat mengklaim mandat langsung rakyat untuk mengatasi, menekan, atau mengabaikan institusi lain. Bila partai-partai lemah, parlemen transaksional, hukum tidak independen, dan masyarakat sipil terfragmentasi, presidensialisme dapat berubah menjadi dominasi presidensial.

Karena itu, pertanyaan yang lebih tepat bukan “apakah Indonesia membutuhkan presiden kuat?” Jawabannya: ya, dalam arti tertentu. *Pertanyaan yang lebih penting adalah: kuat untuk apa, kuat terhadap siapa, dan dibatasi oleh apa?*

Presiden harus kuat terhadap korupsi, oligarki, disintegrasi, kemiskinan, kelambanan birokrasi, tekanan asing, dan krisis pembangunan. Tetapi presiden tidak boleh kuat terhadap hukum, konstitusi, kebebasan sipil, oposisi, dan kritik publik. Bila presiden kuat terhadap masalah publik, ia menjadi pemimpin negara. Bila presiden kuat terhadap mekanisme koreksi, ia menjadi pusat dominasi.

Di sinilah kita perlu membedakan *strong state dari dominant ruler*. Negara kuat membutuhkan institusi yang bekerja. Penguasa dominan membutuhkan institusi yang tunduk. Negara kuat memperbesar kapasitas publik. Penguasa dominan memperbesar kapasitas kontrol. Negara kuat membuat masyarakat percaya. Penguasa dominan membuat masyarakat takut atau bergantung. Negara kuat tetap stabil ketika dikritik. Penguasa dominan merasa kritik sebagai ancaman eksistensial.

Founding fathers Indonesia tampaknya menyadari ketegangan itu, meskipun mereka tidak selalu sepakat bagaimana mengelolanya. Soekarno melihat bahaya perpecahan dan menghendaki persatuan yang kuat. Hatta dan Sjahrir lebih mencemaskan konsentrasi kekuasaan tanpa koreksi. Soepomo membayangkan negara integralistik yang menyatukan pemimpin dan rakyat. Di dalam semua itu ada pertanyaan yang sama: bagaimana negara baru bisa bertahan?

Jawaban sejarah menunjukkan: negara tidak cukup hanya bertahan. Negara juga harus mampu memperbaiki dirinya. Orde Lama memberi pelajaran bahwa mobilisasi politik tanpa institusionalisasi dapat menghasilkan ketegangan ekstrem. Orde Baru memberi pelajaran bahwa stabilitas tanpa kebebasan menghasilkan pembusukan. Reformasi memberi pelajaran bahwa kebebasan tanpa kapasitas negara yang memadai dapat melahirkan fragmentasi, oligarki elektoral, dan politik transaksional.

Maka negara kuat bagi Indonesia hari ini bukanlah kembali ke negara komando. Bukan pula membiarkan demokrasi berjalan sebagai pasar bebas kepentingan. Negara kuat adalah negara yang sanggup membangun otoritas demokratis: otoritas yang efektif karena mampu memutuskan, tetapi demokratis karena tetap dapat dikoreksi.

Dalam bahasa sistem, negara kuat adalah negara yang mampu mengelola kompleksitas. Ia tidak meniadakan konflik, tetapi membuat konflik dapat diolah menjadi keputusan. Ia tidak membungkam perbedaan, tetapi mengubah perbedaan menjadi informasi bagi kebijakan. Ia tidak takut pada kritik, karena kritik adalah sensor sistemik. Ia tidak menganggap oposisi sebagai musuh, karena oposisi adalah mekanisme deteksi kesalahan. Ia tidak menyamakan stabilitas dengan keseragaman, karena stabilitas sejati justru lahir dari kemampuan menyerap gangguan.

Dengan demikian, kekuatan negara tidak terletak pada absennya perlawanan, melainkan pada kemampuannya mengubah perlawanan menjadi pembelajaran. Negara yang alergi pada kritik mungkin tampak kuat di permukaan, tetapi rapuh di dalam. Negara yang membuka kritik mungkin tampak gaduh, tetapi memiliki peluang lebih besar untuk memperbaiki diri.

Indonesia membutuhkan pemerintahan yang kuat. Tetapi kekuatan itu harus diarahkan untuk memperkuat negara, bukan memperbesar presiden semata. Pemerintahan kuat diperlukan untuk membuat pembangunan berjalan, birokrasi bergerak, hukum ditegakkan, pangan tersedia, industri tumbuh, dan rakyat terlindungi. Namun pemerintahan kuat harus berdiri di dalam negara hukum, bukan di atasnya.

Jawaban akhir atas pertanyaan sahabat itu mungkin begini: suatu negara menjadi kuat ketika ia memiliki kapasitas untuk memutuskan, kemampuan untuk melaksanakan, legitimasi untuk ditaati, dan mekanisme untuk dikoreksi. Bila salah satunya hilang, kekuatan berubah menjadi ilusi. Kapasitas tanpa koreksi menjadi otoritarianisme. Koreksi tanpa kapasitas menjadi kelumpuhan. Legitimasi tanpa kinerja menjadi retorika. Kinerja tanpa legitimasi menjadi paksaan.

Indonesia sejak awal lahir di antara dua ketakutan: takut menjadi negara lemah yang gagal membangun, dan takut menjadi negara kuat yang berubah menjadi fasis. Tugas politik kita bukan memilih salah satunya, melainkan membangun sintesis: negara yang cukup kuat untuk bekerja, tetapi cukup terbatas untuk tidak menjadi bencana. Negara yang mampu memimpin, tetapi tetap mau mendengar. Negara yang sanggup memerintah, tetapi tidak lupa bahwa kekuasaan tertinggi dalam republik bukanlah kehendak seorang pemimpin, melainkan keselamatan publik yang dijaga oleh hukum, akal sehat, dan keberanian untuk mengoreksi diri.===

CIMAHI, 20 Mei 2026

Pendiri Forum Aktivis Bandung
Anggota Komite Eksekutif KAMI
Presidium KAPPAK
Ketua Komite Kajian Ilmiah Forum Tanah Air